Descentralización y RAP Caribe

El 19 de octubre de 2017, se suscribió la Región Administrativa de Planeación del Caribe (RAP Caribe), en Barranquilla, con la aprobación en segundo debate de la Ley de Regiones se fortalece el anhelo de la autonomía regional del Caribe.

Los movimientos sociales de finales de los 70 e inicios de los 80, en los cuales, las comunidades marchaban a Bogotá en búsqueda de soluciones a problemas básicos de salud, agua potable, educación y vías de comunicación, llevaron a la clase política a entender que el país no se podía gobernar desde Bogotá y se retomó un proceso de descentralización política, administrativa y fiscal, cuyos hitos iniciales fueron el fortalecimiento de los fiscos territoriales con la Ley 14 de 1983 y la elección popular de elección de alcaldes, posibilitada por el acto legislativo No. 1 de 1986 y realizada por primera vez en 1988.

Los años dorados de la descentralización iniciaron su declive con los desarrollos de la Constitución de 1991, ya que, si bien en el texto constitucional se buscaba profundizar el proceso, a pesar de la formulación de ‘Estado Unitario’, se encontraba previsto con claridad su carácter descentralizado y “con autonomía de las entidades territoriales”; además, estableció la elección popular de gobernadores.

Sin embargo, dichos desarrollos normativos empezaron a fortalecer al departamento como nivel intermedio, a pesar del espíritu municipalista de la constituyente, que a última hora decidió mantener los departamentos, ya que el nivel nacional prefería entenderse con 32 gobernadores que con 1.098 municipios que existían en ese momento.

Para el ordenamiento del territorio y el ejercicio de la ‘autonomía’ la Constitución determinó que, además de los Departamentos, Distritos y Municipios podrían existir Regiones, provincias y entidades territoriales indígenas, las cuales serán desarrolladas por la Ley de Ordenamiento Territorial (LOT).

Sin embargo, dicha Ley solo fue expedida 20 años después y no desarrolló la totalidad de temas que le asignó la Constitución. (Por ejemplo, no desarrolló las entidades territoriales indígenas,  ni siquiera los requisitos para convertir en Región Entidad Territorial (RET) a las Regiones Administrativas y de Planeación (RAP).

La crisis fiscal de 1998 se convirtió en la excusa perfecta para el desmonte gradual de la descentralización que llevó, desde la disminución en el crecimiento de las participaciones, en especial para los municipios, hasta el establecimiento de límites de gastos arbitrarios y sin sustento técnico a través de la Ley 617 de 2000 y un sistema perverso de intervención económica en favor de intereses privados como la Ley 550 de 1999, entre otras medidas.

Para conseguir el desmonte de la descentralización, además de las cíclicas crisis fiscales profundizadas por el uso electoral de la política fiscal, se han utilizado campañas de medios con las cuales se usan los escándalos de corrupción en el territorio para desprestigiar el proceso de descentralización dejando en el subconsciente colectivo la fórmula descentralización = corrupción; cuando en realidad esta descomposición social se presenta en todos los niveles de gobierno y en los últimos 15 años las mayores barahúndas y cuantía de corrupción se han producido en la Nación (Dian, Fosyga, Reficar, Odebrecht y demás).

Acorde con los desarrollos normativos reseñados y el mercadeo que le subyace, la Corte Constitucional en su jurisprudencia convirtió el concepto de autonomía en un término al que el legislador ordinario puede moldear a su acomodo en uso de la libertad de configuración legislativa y dejando a las entidades territoriales sin herramientas para defender los preceptos básicos de autogobierno que inspiraron la descentralización y que requiere un país con una gran diversidad geográfica, cultural, económica y política.

Las motivaciones reales del desmonte de la descentralización tienen que ver con una clase política depredadora que vio en ella una amenaza para sus intereses. Hasta los políticos regionales que teóricamente debían defender el proceso se convirtieron en sus verdugos, en la medida en que los gobernadores y alcaldes empoderados empezaron a desconocer su poder y a transformar el mapa político.

Para ellos siempre será más fácil negociar con un ministro que con un sinnúmero de alcaldes y gobernadores y les satisface más su función de intermediación con el nivel central que de intermediario de los financiadores de sus campañas, los alcaldes y gobernadores.

El proceso de recentralización ha desvirtuado el diseño constitucional que establecía una Nación dedicada exclusivamente a fijar las políticas públicas generales y las obras de importancia nacional y un departamento intermediando y articulando la función de los municipios y un municipio prestador y/o garante de los servicios básicos y de los derechos de los ciudadanos por su vínculo directo con ellos.

Hoy, tenemos una Nación dedicada a resolver los pequeños inconvenientes en todos los municipios del país, entregando subsidios directos a la población, (ya que ellos son los que garantizan el vínculo directo con el votante y las nuevas formas de clientelismo generadas por las transferencias monetarias realizadas por el Estado); un departamento prestador de los servicios de salud y educación y un municipio relegado, al cual, ni siquiera se le consultan las obras que se llevan a cabo en su territorio.

LA RAP CARIBE

Con este obscuro panorama de contexto e involución para el desarrollo de la descentralización y la autonomía, el 19 de octubre se suscribió la Región Administrativa de Planeación del Caribe (RAP Caribe), que no es la primera que se formaliza, (ya lo habían hecho la Rape Central conformada por Boyacá, Cundinamarca, Tolima, Meta y Bogotá en 2011; la RAP Pacífico conformada por Cauca, Valle, Nariño y Chocó el año pasado), ni la última, porque se encuentran en proceso de conformación Amazonía, Eje Cafetero, Orinoquía y Región Sur.

De acuerdo con lo establecido por la Ley 1454 de 2011 (Ley de Ordenamiento Territorial), en desarrollo de los artículos 306 y 307 de la Constitución, las RAP tienen como finalidad el desarrollo regional, la inversión y la competitividad. En términos sencillos, la RAP no es más que una especie regulada de asociación de departamentos que la insulsa Ley de Ordenamiento Territorial estableció como requisito previo para la creación de una Región Entidad Territorial (RET), cuya regulación no ha sido expedida por el Congreso.

La creación de la RAP ha generado todo un revuelo político sobre la conveniencia o no de dicho acuerdo, mientras la población que en el 2010 votó favorablemente su conformación, no entiende ni se encuentra interesada en lo que está pasando a pesar de los intentos mediáticos de compararla con el proceso separatista de Cataluña y exacerbar regionalismos que en Colombia no superan las reivindicaciones básicas diseñadas en la Constitución de 1991.

La RAP tal como quedó prevista en la Ley de Ordenamiento Territorial (LOT), no representa mayor riesgo para los intereses del poder central ni para la clase política regional vinculada a esos intereses y su preocupación surge cuando los promotores de la RAP manifiestan con total claridad que su interés es la Región Entidad Territorial y, por tanto, la RAP es solo un escaño para conseguirla.

La Región Administrativa de Planeación del Caribe es un proceso de integración departamental (a pesar de lo previsto en la LOT no se incluyeron los distritos de la región), que como asociación les permite a los miembros aprovechar las capacidades que se consiguen como bloque, (lo que en las teorías sistémicas denominan sinergia) y, por tanto, buscar los beneficios de planificar de forma conjunta, buscar soluciones conjuntas y negociar como bloque frente a la Nación.

Sin embargo, debido el fracaso de los Corpes por su politización y burocratización, sin desconocer que con ellos se lograron algunos avances en algunas regiones, la LOT estableció que no contarían con una financiación nacional diferente a los proyectos que la Nación decida cofinanciar, por lo cual, su financiación debe ser asumida por los departamentos que la conforman con cargo en sus presupuestos, sin que puedan superar los topes establecidos para cada uno de ellos por la Ley 617 de 2000. Esta es la razón por la cual algunos no le ven utilidad a la RAP al no representar la posibilidad formal de recibir nuevos y mayores recursos.

Pero, la conformación de la RAP les dará la posibilidad de tramitar como bloque los proyectos de interés regional en los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (Ocad) del Sistema General de Regalías. Además, si se planifican y tramitan proyectos de interés regional, seguramente tendrán mayores posibilidades de acceder a recursos de cofinanciación, desplazando proyectos de interés local y bajo impacto, que no contribuyen al desarrollo del país.

En todo caso, la recuperación del liderazgo regional por parte de los gobernadores generará grandes tensiones políticas con los congresistas, quienes tendrán dos opciones o las apoyan y se benefician de sus migajas o se oponen y afectan los intereses regionales para favorecer los propios.

Las críticas y reparos que se han formulado al proceso y que llevó incontables obstáculos en el mismo desde las aprobaciones de las asambleas a última hora hasta la anecdótica, violenta e injustificada incursión de los estudiantes de la Universidad del Atlántico o la tardía certificación del Igac de la continuidad de San Andrés y Providencia, son el reflejo de lo descrito en relación con el impacto político de la recién creada RAP Caribe.

A pesar de lo descrito en la primera parte en relación con el contexto de la descentralización en Colombia, es posible que la RAP se logre o no la RET, es importante en términos de integración regional para los Departamentos, para resolver problemas comunes y pensar en soluciones conjuntas que superen los intereses locales y le distribuyan a toda la ciudadanía de la región, los beneficios del desarrollo que han logrado algunos de ellos.

LOS RETOS PARA LA RET

Los promotores de la RAP han manifestado con claridad que su fin es convertirla en una Región Entidad Territorial (RET), para lo cual se deben superar muchos obstáculos: el primero de ellos es que la RAP realmente funcione y que no se perciba como la describen algunos de sus críticos como una forma de cambiar el centralismo de Bogotá por el de Barranquilla. El segundo, que resulta fundamental, en especial para la posterior transformación en RET, es hacer pedagogía con la población para que entienda qué es la RAP, para qué sirve, cuáles son sus beneficios, por qué se requiere y por qué después se convertirá en RET.

La población en 2010 votó a favor de la Región como una respuesta contra el centralismo, al cual le atribuyen gran parte de sus problemas, porque la clase política los ha convencido de ello, ocultando que buena parte de la responsabilidad es de la misma clase política regional.

Exacerbar el regionalismo no será suficiente para transformar la RAP en RET. Se requiere formar políticamente a una población cuya tradición es acudir a las urnas en cambio de unos pesos o algún otro tipo de beneficio individual, entregando el control a una clase política depredadora que se ha beneficiado a título personal y que solo le ha brindado a la población las migajas de su reparto.

La coyuntura generada por el proceso pseudoseparatista de Cataluña hace muy difícil que en las actuales circunstancias y en pleno proceso de desarrollo legislativo de los Acuerdos de La Habana y la expectativa de los de Quito, que el Congreso tramite una Ley para establecer las condiciones para la conversión de las Regiones Administrativas de Planeación en Regiones Entidades Territoriales.

Aunque el proceso de Cataluña no tiene ninguna similitud con la creación de las regiones en Colombia, los opositores de la descentralización  la vienen utilizando para generar rechazo a la posibilidad de aumentar la autonomía territorial.

Es importante señalar, que España es una monarquía constitucional unitaria en el que la autonomía brindada a sus territorios incluye la posibilidad de expedir una especie de constitución a las autonomías y la competencia para legislar que se diferencia de los regímenes federados en que no son soberanos y que sus competencias provienen de la Legislación del Estado, como denominan al nivel superior de organización pública en España, quien, por tanto, tiene la potestad de establecer en qué pueden o no legislar esas autonomías.

La situación actual en España es resultado de un proceso de más de 30 años en los cuales, la educación en manos de la autonomía ha sido utilizada para difundir y cimentar un mito fundacional y una identidad cultural, que ficticios o no, han propiciado las condiciones para la creación de una nacionalidad propia; aunque el choque y la declaración de independencia son más producto de la desatención del Estado a los requerimientos de la autonomía de incrementarles los recursos.

Sin embargo, al igual que el Brexit y el No en Colombia, los resultados no fueron los esperados y en este caso, el Estado se excedió en su respuesta, provocando que los catalanes quemaran las naves y profundizaran la crisis.

A pesar de las diferencias descritas y que hay algunas voces aisladas que promueven ideas separatistas en Colombia, resulta poco viable que el Congreso en el transcurso de los próximos dos años como lo esperan los promotores de la RAP, tramite la Ley que le permitiría convertirse en Región Entidad Territorial. Además, la creación de un nivel nuevo de entidad territorial no solo implicaría como lo esperan los promotores, quitarle competencias y recursos a la Nación para ser desarrollados en el territorio, sino que al ser entidad territorial y gozar de los mismos derechos establecidos en el artículo 287 de la Constitución, se requeriría redefinir el papel de los Departamentos, Distritos y Municipios.

Las preocupaciones manifestadas por el Gobierno Nacional se han dirigido a la visión fiscalista de la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda, quien cuestiona cómo se financiarían los gastos de los órganos de gobierno que implicaría la RET, pero los problemas van más allá, en la medida en que como en todo proceso de integración hay que ceder algo para obtener lo deseado y la pregunta es: ¿qué están dispuestos a ceder los Departamentos, Distritos y Municipios para que sean manejados por un nuevo nivel de gobierno que no es la Nación, pero es más lejano que el Departamento y el Municipio?